Une ère nouvelle pour le développement des infrastructures et le dialogue avec les collectivités autochtones
Si le devoir de consultation des peuples autochtones prévu par la loi vise avant tout la réconciliation, il est devenu, en pratique, une source de conflits.
On dit souvent que le « devoir de consultation » n’est pas clair, qu’il est malaisé à cerner, que son respect est difficile à évaluer et qu’il est la raison de l’enlisement réglementaire touchant les grands projets et le développement des infrastructures au Canada.
En réalité, la loi est assez claire, et le test n’est pas difficile à appliquer. Il a été précisé par la Cour suprême du Canada il y a 12 ans dans l’arrêt Nation haïda c. Colombie‑Britannique et confère clairement aux gouvernements la responsabilité de prendre des décisions difficiles visant l’établissement d’un équilibre entre les droits des Autochtones protégés par la Constitution et les intérêts des non-Autochtones.
La principale pierre d’achoppement de la consultation n’est pas le manque de clarté de la loi, mais le manque de clarté et de cohérence des gouvernements qui, parfois, ne tiennent pas assez compte des intérêts des Autochtones et perdent le contrôle du processus pour le laisser évoluer vers des rondes de consultations supplémentaires que la loi n’exige aucunement.
Cette dérive peut s’expliquer par le fait que certains représentants du gouvernement ne saisissent pas vraiment ce que recouvre le devoir de consultation; qu’ils ont peut-être peur de prendre des décisions difficiles risquant de contrarier les promoteurs ou les Premières Nations; qu’ils sont peut-être fondamentalement prudents et pensent qu’un autre processus de consultation peut, à défaut d’autre chose, les aider à monter un « dossier » étoffé; que s’ils gardent un projet assez longtemps dans un autoclave réglementaire, le promoteur finira par faire tout ce qu’il faut pour conclure une entente pacifique avec les peuples autochtones, facilitant ainsi grandement le travail du gouvernement. Ces raisons, dont aucune n’est la bonne, illustrent un état de fait endémique, à divers degrés, au sein des ministères au pays.
Deux stratégies peuvent être adoptées par les promoteurs pour l’atténuation des risques liés à cette dérive.
La première, désormais largement acceptée (même si elle est souvent mise en œuvre de façon imparfaite) consiste pour les promoteurs à amorcer un dialogue précoce et direct avec les groupes autochtones et à étudier les occasions intéressantes de faire participer les collectivités des Premières Nations, des Métis et des Inuits à la planification, à la construction et à l’exploitation, voire à la propriété du projet. Si cette stratégie est en général une condition préalable de succès, elle n’en est cependant pas une garantie.
La seconde stratégie, qui suscite beaucoup moins l’attention, consiste pour les promoteurs à effectuer une surveillance de l’autorité de réglementation, c’est‑à‑dire à surveiller de près le processus, à communiquer avec le gouvernement au besoin afin de vérifier qu’il s’acquitte de ses obligations, à collaborer lorsque c’est possible et à être prêt à résister vivement si nécessaire.
